前言

在華中村治研究的傳統(tǒng)中，農(nóng)業(yè)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)曾處于關(guān)注視野的邊緣，研究者們更加關(guān)注村莊治理的邏輯及其社會(huì)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)似乎并不是一個(gè)被高度關(guān)注的治理對(duì)象，這種情況一直到2013年左右才開(kāi)始發(fā)生變化，這與華中學(xué)派學(xué)者的幾次田野調(diào)研有關(guān)系。在此之后，農(nóng)業(yè)治理作為一個(gè)研究領(lǐng)域，在華中學(xué)派同仁前赴后繼的努力中，不斷被推進(jìn)。

在2010年大雪紛飛的時(shí)節(jié)，筆者與孫新華、陳義媛、劉銳、譚林麗等同仁赴湖南湘江邊的某縣開(kāi)展常規(guī)性村治模式調(diào)研。作為一個(gè)典型的南方水稻種植區(qū)，當(dāng)?shù)厮�稻生產(chǎn)的歷史、文化，舊時(shí)的生產(chǎn)關(guān)系，正在發(fā)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)變革，引起了筆者的關(guān)注，并對(duì)此產(chǎn)生了興趣，于是到了次年本書(shū)選題時(shí)，筆者決定再次到平晚縣進(jìn)行安營(yíng)扎寨式的調(diào)研。調(diào)研的主題是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于長(zhǎng)期受治理研究視角的熏陶，筆者發(fā)現(xiàn)從治理的視野研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)象也很有意思，于是初步試著提出農(nóng)業(yè)治理這樣一個(gè)很不成熟的概念，并試著將其內(nèi)在機(jī)制提煉出來(lái)作為本書(shū)寫(xiě)作努力的方向。

當(dāng)然，筆者的這種選擇也與本地鄉(xiāng)民的熱情好客有關(guān)，還與其優(yōu)美的田園風(fēng)光有關(guān)：在萬(wàn)頃良田之間，湘水如玉帶，山丘如水墨，湖光山色、田園水鄉(xiāng)的底色，給調(diào)研團(tuán)隊(duì)留下了美好的回憶，這是一段很愉悅的調(diào)研時(shí)光。后來(lái)陳義媛說(shuō)：本地歷史上曾孕育平湖秋月之詩(shī)意，亦傳頌漁舟唱晚之韻律，干脆就給它起個(gè)化名叫平晚縣罷。陳義媛的調(diào)研也以本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為關(guān)注點(diǎn)，與我專(zhuān)注于治理的視角不同，其調(diào)研側(cè)重于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的邏輯。

到了2013年初，又是一個(gè)大雪紛飛的時(shí)節(jié)，筆者再次來(lái)到該縣調(diào)研，后歷經(jīng)春暖花開(kāi)、夏日炎炎，在2013年中秋月圓之時(shí)，結(jié)束調(diào)研，本次調(diào)研歷時(shí)7個(gè)多月。在調(diào)研期間，訪談主題是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及與其相關(guān)的政府行為，具體包括縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府如何在國(guó)家產(chǎn)糧大縣、超級(jí)產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣等財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的扶持下，以及大量的農(nóng)業(yè)配套項(xiàng)目的支持下，動(dòng)員鄉(xiāng)村干部、散戶(hù)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、工商企業(yè)種植雙季稻，抑制季節(jié)性拋荒和農(nóng)田的絕對(duì)拋荒，因而縣、鄉(xiāng)農(nóng)口系統(tǒng)的官員、村干部、散戶(hù)、種糧大戶(hù)以及企業(yè)是筆者訪談的重點(diǎn)對(duì)象。

本書(shū)以產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)補(bǔ)政策（國(guó)家對(duì)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益補(bǔ)償機(jī)制）的地方實(shí)踐為主要線索，以相關(guān)農(nóng)業(yè)配套項(xiàng)目分析為次要線索，緊密結(jié)合農(nóng)業(yè)政策實(shí)踐過(guò)程中的代理人監(jiān)控與過(guò)程調(diào)控兩個(gè)維度，分析以項(xiàng)目制為表現(xiàn)形式的正處于治理體系轉(zhuǎn)型過(guò)程中的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)治理體系。

研究發(fā)現(xiàn)，以項(xiàng)目制為核心機(jī)制的農(nóng)業(yè)治理體系，不但沒(méi)有強(qiáng)化政府對(duì)糧食生產(chǎn)的調(diào)控能力，反而引起農(nóng)民對(duì)政府行為的抵觸與反感；不但沒(méi)有提高經(jīng)濟(jì)效率，反而導(dǎo)致了大量的政策資源和財(cái)政資源的無(wú)效使用與扭曲；不但沒(méi)有讓市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，而是帶來(lái)了生產(chǎn)要素的非理性利用；不但沒(méi)有讓政策的執(zhí)行更有效率，反而帶來(lái)了地方政府的很多不合理做法，偏離了國(guó)家的政策目標(biāo)。

具體而言，在后農(nóng)業(yè)稅費(fèi)時(shí)代，國(guó)家把保證糧食安全的責(zé)任和財(cái)政資源發(fā)包到商品糧基地縣（代理人），國(guó)家既要對(duì)代理人的財(cái)政使用情況進(jìn)行監(jiān)控，又要對(duì)財(cái)政資金在保證糧食安全方面的使用績(jī)效進(jìn)行監(jiān)控。于是國(guó)家既采取項(xiàng)目化的運(yùn)作模式來(lái)規(guī)范地方使用項(xiàng)目資金的行為，又在糧食生產(chǎn)上進(jìn)行目標(biāo)管理和過(guò)程控制。正是因?yàn)閲?guó)家越擔(dān)心代理人的政策實(shí)踐與國(guó)家保證糧食安全的責(zé)任目標(biāo)不一致，國(guó)家就越要規(guī)范代理人的行為，從而制定嚴(yán)密的規(guī)范和嚴(yán)格的考核。國(guó)家與代理人之間的這種監(jiān)控關(guān)系直接約束了地方代理人在治理農(nóng)業(yè)、發(fā)展糧食生產(chǎn)上的調(diào)控能力，進(jìn)而影響了縣鄉(xiāng)村之間的關(guān)系，也影響了代理人與農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的關(guān)系。

由于財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金實(shí)行項(xiàng)目化的運(yùn)作，要保證專(zhuān)款專(zhuān)用，這使得代理人在使用財(cái)政資金的時(shí)候是以國(guó)家意志為指向，而不是以農(nóng)民的實(shí)際需求為指向。由于中央要對(duì)縣級(jí)代理人的糧食生產(chǎn)績(jī)效進(jìn)行檢查考核，縣級(jí)代理人就必須拿出可信的現(xiàn)場(chǎng)作為迎接考核的依據(jù)，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目在地方的運(yùn)作終變成了馬路工程和不切合實(shí)際的形象工程。

由于考核必須在特定時(shí)間、按照特定的要求（比如要種雙季稻）進(jìn)行，這使得地方政府必須要找到與項(xiàng)目對(duì)接的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。由于農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革之后鄉(xiāng)村組織的治理能力弱化，與分散的小農(nóng)戶(hù)打交道的能力弱化，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府與分散的小農(nóng)戶(hù)直接對(duì)接時(shí)的交易成本無(wú)限高，為了找到抓手，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府就需要重構(gòu)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，進(jìn)而增強(qiáng)其在糧食生產(chǎn)領(lǐng)域的社會(huì)控制能力，于是通過(guò)流轉(zhuǎn)耕地來(lái)制造大戶(hù)，同時(shí)引進(jìn)企業(yè)下鄉(xiāng)，扶持合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體就成為地方政府增強(qiáng)其動(dòng)員能力的主要方式。也就是說(shuō)，代理人為了增強(qiáng)其調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)的能力，而重構(gòu)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體，引發(fā)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的變革。但是新型的經(jīng)營(yíng)主體，比如種糧大戶(hù)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)，因?yàn)槿狈σ粋�(gè)系統(tǒng)化的支持環(huán)境，而頻繁地暴露于風(fēng)險(xiǎn)之中，這并不利于建立一個(gè)保證糧食穩(wěn)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)體系。

很顯然，本書(shū)基于一個(gè)南方水稻生產(chǎn)大縣的經(jīng)驗(yàn)，在特殊的時(shí)空?qǐng)鼍跋聦?duì)農(nóng)業(yè)治理的機(jī)制進(jìn)行概括，是有其局限性的，這種局限性只能在更多的深度個(gè)案中被克服，進(jìn)一步豐富對(duì)農(nóng)業(yè)治理邏輯的理解。華中村治學(xué)人這些年馬不停蹄的調(diào)研腳步，正在實(shí)踐著這種基于田野調(diào)研經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)治理研究，后來(lái)關(guān)于國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)、北方農(nóng)業(yè)治理、耕地制度、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)治理等層出不窮的研究不斷涌現(xiàn)，原本的個(gè)案局限正在被更多的個(gè)案發(fā)現(xiàn)所完善。