中國房地產(chǎn)稅改革的治理意義

張平 張傳勇

中國政府對房地產(chǎn)稅改革的關(guān)注始于2003年（當時叫物業(yè)稅），迄今已經(jīng)18年（2003—2021年），2011年實施的上海和重慶房產(chǎn)稅試點也已10年，其中歷經(jīng)多個過程但仍然沒有明確的時間表，甚至具體的稅制要素設計方案也尚未明確。盡管大多數(shù)國家都實行了房地產(chǎn)稅制度，其作用主要是調(diào)節(jié)收入和財富分配以促進社會公平，同時籌集財政收入滿足政府提供公共服務的需求。 但中國房地產(chǎn)稅改革的治理意義到底是什么，很有說服力的闡述仍然付之闕如。在中國房地產(chǎn)市場和財稅體制改革的特殊背景下，對于房地產(chǎn)稅改革仍存在一些爭議。社會上關(guān)于房地產(chǎn)稅流傳的一些不實說法更增添了房地產(chǎn)稅的“惡稅”氣氛。例如，一些說法認為房地產(chǎn)稅應該是擁有很多房產(chǎn)的少數(shù)富豪才需要繳納，稅率根據(jù)房產(chǎn)套數(shù)大幅度累進，完全是政府斂財?shù)墓ぞ�，只會給老百姓帶來額外負擔。這些說法使人們對房地產(chǎn)稅改革的初衷和設想造成了一些誤解和思想上的混亂，不加以解釋會對房地產(chǎn)稅改革的推進造成不必要的阻力。本文試圖從中國房地產(chǎn)稅改革的目標、約束和可能路徑出發(fā)，結(jié)合其稅制要素設計，探討中國房地產(chǎn)稅改革的治理意義。具體來說，房地產(chǎn)稅將在房地產(chǎn)市場長效機制中起到何種作用？房地產(chǎn)稅將如何改變中國的稅制結(jié)構(gòu)、完善地方稅制體系并提升地方治理能力？本文將從多個維度盡可能系統(tǒng)全面地回答和闡述這些問題。

一、 房地產(chǎn)稅改革的目標、約束與可能路徑

房產(chǎn)稅改革的政策目標是什么：是為了調(diào)節(jié)房價，還是為了給地方政府增加穩(wěn)定的財政收入？這一問題在社會上受到廣泛議論，其實質(zhì)也是在問房地產(chǎn)稅到底是調(diào)節(jié)稅，還是財產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅固然會對房價和租金產(chǎn)生重要影響（張平、侯一麟、李博，2020），但中國政府可用于調(diào)節(jié)房價的政策工具較多，如果僅僅為了調(diào)控房價顯然無需在該稅種有較多爭議和潛在風險的情況下推進改革和實施。實際上，多數(shù)居民對房地產(chǎn)稅的了解仍存在不同程度的片面性，推進房地產(chǎn)稅改革需要解決的問題很多，尤其是如果設計不當還會面臨一定的阻力，在這種情況下，政府仍然不斷強調(diào)“推進房地產(chǎn)稅改革”，除了調(diào)節(jié)作用外，有著更為深刻的治理意義。在現(xiàn)有關(guān)于房地產(chǎn)稅改革目標的闡述中，我們認為較合理的界定是：直接目的是賦予基層政府穩(wěn)定的自有財源，使之能夠更好地提供基本公共服務；間接和最終目的則是從多個維度促進和改善地方治理（侯一麟、馬海濤，2016）。

對政府來說，無論是直接目的還是間接目的，要實現(xiàn)的前提是房地產(chǎn)稅收入需要達到一定的體量，成為地方政府收入的重要組成部分；但同時，維護房地產(chǎn)市場穩(wěn)定（“房住不炒”）無疑也是政府和全社會需要共同堅持的目標。很明顯，在高房價收入比背景下，“保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)”和“房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種”這兩個目標是相互沖突的：要使房地產(chǎn)市場總體保持穩(wěn)定，稅率必然不能過高；但要使房地產(chǎn)稅成為地方政府的重要財源，稅率就必須達到一定幅度。因此，中國房地產(chǎn)稅改革背負著更多的約束條件：由于房價收入比高，居民的納稅能力相對較低，稅制要素設計和征管的難度都會更大。房地產(chǎn)稅的開征在整個社會亦面臨著一些疑議和阻力，政府可以對相關(guān)的疑問進行解釋，但房地產(chǎn)稅的復雜性決定了其開征不會風平浪靜，因此政府需要做好針對各類情況的預案措施。

如何兼顧兩個相互沖突的政策目標，改革路徑就顯得尤為重要。從“保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)”和“房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種”這兩個政策目標看，“保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)”顯然更具緊迫性也是必須達到的政策目標，“房地產(chǎn)稅成為地方主體稅種”則是一個長期愿景。因此，房地產(chǎn)稅改革可以結(jié)合短期需求和長期愿景進行設計，通過漸進改革的方式調(diào)和兩個目標的沖突：以低稅率高減免起步（初期稅率低就不至于對房地產(chǎn)市場造成很大沖擊）；減免逐步降低，稅率逐步提高，使得房地產(chǎn)稅在未來有潛力成為地方政府主體稅種；最終穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅制度將成為房地產(chǎn)市場的重要長效機制之一（張平、姚志勇、馮懿男，2021）。漸進改革方式也符合中國過去幾十年里在多個領(lǐng)域的改革路徑，政府、居民、社會都更加易于接受和消化政策的變化，政府也可以在漸進變化的過程中因地制宜適時調(diào)整，完善其他的配套政策，不斷優(yōu)化自身治理結(jié)構(gòu)，提升整體治理能力。

二、 中國房地產(chǎn)稅的稅制要素設計

房地產(chǎn)稅的稅制要素主要包括稅基、稅率、減免范圍和征收方式，以及稅收用途等。

從稅基角度看，按套數(shù)和面積征收的做法已漸漸少有提及，房地產(chǎn)稅按評估價值征收逐步成為共識。官方也明確表態(tài)，將按照“立法先行、充分授權(quán)、分步推進”的原則，推進房地產(chǎn)稅立法和實施。對工商業(yè)房地產(chǎn)和個人住房按照評估值征收房地產(chǎn)稅。 但也有人提出可以考慮以租金作為稅基（類似香港的差餉）。當房價快速上漲而收入相對穩(wěn)定時，以評估價值作為稅基可能會導致居民的稅負突然加大（納稅能力下降）。美國和日本都曾出現(xiàn)過房價快速上漲期間，居民因為稅負過重而要求降低稅率，或者給評估值設置上限（1978年美國加利福尼亞州的13號法案）等方式降低稅負。租金往往與收入水平直接相關(guān)，如果稅基是租金則沒有上述問題。同時，中國的房產(chǎn)除商品房之外，還有單位分房、經(jīng)濟適用房、房改房、小產(chǎn)權(quán)房等其他產(chǎn)權(quán)類型，以租金作為稅基相對可以更好地綜合考慮不同產(chǎn)權(quán)類型的房產(chǎn)。市場評估價值和租金在一定條件下也可以換算，未來需要對“市場評估價值”和“租金”作為稅基的優(yōu)點和缺點進一步分析討論。

從稅率角度看，參考國內(nèi)學者的測算，0.1%—1%是大致的起始參考區(qū)間。但房地產(chǎn)稅在中國場景下有較大的特殊性，我們不應該也無法直接參考國外的稅率設計。例如，美國全國平均1%，最高可以達到2.5%—3%，這在中國高房價背景下居民恐怕無力承擔。中國更應該基于居民收入的納稅能力（房地產(chǎn)稅稅額占收入比重）來設計稅率，且不同地區(qū)應該有差異。根據(jù)測算，從納稅能力看，平均不超過0.5%的稅率可能比較適當，但每個地區(qū)最終采用的稅率將是充分考慮不同基層政區(qū)之間差異的本地化差別稅率。從居民納稅能力出發(fā)測算不同地區(qū)的差異化稅率，北京、上海等地為0.1%—0.2%左右，居民的房地產(chǎn)稅稅額約為家庭收入的3%— 6%，這樣的占比與國際水平也較為接近（張平、侯一麟，2016a，2016b）。由于中國的大城市房價收入比很高，房地產(chǎn)稅改革中的稅率設計至關(guān)重要，且地區(qū)差異化設計的必要性顯著。但中國地方政府沒有稅率的決定權(quán)，需要中央在給定稅率區(qū)間的情況下賦予地方政府選擇具體稅率的權(quán)限；或者在稅率統(tǒng)一的前提下，通過不同地區(qū)設定差異化的評估率（稅基評估值/市場評估值）達到將實際稅率差異化的目的。

關(guān)于房地產(chǎn)稅有沒有免除的問題，無論從效率還是公平的角度，寬稅基、少豁免甚至無豁免地對所有業(yè)主征收是理論上的最優(yōu)。針對某些特定群體的減免或差別稅率，其動態(tài)結(jié)果并不公平，隨著時間推移，不公平的程度還會加速放大，造成嚴重的社會問題（侯一麟、馬海濤，2016；馬海濤、侯一麟、張平，2017）。鑒于房地產(chǎn)稅牽涉面廣，開征新稅也往往面臨方方面面的阻力，為了獲得大多數(shù)人的支持，不少專家學者主張，開征房地產(chǎn)稅必須以大范圍的減免為前提。從減免范圍和方式看，實證分析表明：就對不同收入群體的公平性、對調(diào)節(jié)收入分配的作用以及簡化政策實施難度等方面而言，相比于對價值和區(qū)位等因素缺乏考慮的“家庭首套減免”和“人均面積減免”，“人均價值減免”的方案都明顯更優(yōu)（張平、侯一麟，2016a）。而且，人均價值減免方案與作為稅基的市場評估價值也互相匹配，從而房地產(chǎn)稅作為財產(chǎn)稅也符合財產(chǎn)價值越高納稅越多的縱向公平原則。

從稅收用途的角度看，基于稅收理論考慮并經(jīng)很多國家的長期實踐證明，房地產(chǎn)稅最適宜由基層政府征收、使用（Almy，2013），居民繳納當?shù)氐姆康禺a(chǎn)稅，同時享受與稅負相應的公共服務。房地產(chǎn)稅由“基層政區(qū)專用”是迄今最廣泛的做法，也是基層政府征管動力最高、居民納稅意愿最高的設計（侯一麟等，2019；張平、侯一麟，2019）。如果房地產(chǎn)稅全部歸基層政府，可能進一步拉大地方政府財力差距。房地產(chǎn)稅的潛在稅基是當?shù)氐姆康禺a(chǎn)市場總價值，各地稅基差別很大，用房地產(chǎn)稅提供公共服務會進一步放大當前就已存在的地區(qū)間財力差距；甚至在同一城市范圍內(nèi)的不同轄區(qū)間，房地產(chǎn)稅的稅基差異也很顯著。一種可能的做法是部分房地產(chǎn)稅收入歸高層級政府用于調(diào)節(jié)地區(qū)間差異。例如，60%屬于區(qū)縣，40%屬于地市或省級，具體如何劃分可以根據(jù)數(shù)據(jù)進行測算和討論。過多的收入比重歸于上級政府會削弱房地產(chǎn)稅的受益稅屬性，另一種方式是通過完善轉(zhuǎn)移支付機制調(diào)節(jié)不同地區(qū)的財力差異。房地產(chǎn)稅作為治理工具的一個重要特征是可以連接收入和支出的兩端。房地產(chǎn)稅用于當?shù)鼗�本公共服務，提高公共服務供給的經(jīng)濟效率，促進居民監(jiān)督和政府透明，從而改善地方治理，這一邏輯路徑已經(jīng)得到理論證明。因此，房地產(chǎn)稅作為地方稅是其發(fā)揮治理意義的重要前提，下文將基于房地產(chǎn)市場的長效機制與地方稅體系建設，從多個維度闡述房地產(chǎn)稅的治理意義。