一、研究緣起


（一）理論意義


中國(guó)從建立中央集權(quán)制度開(kāi)始實(shí)行的就是集權(quán)財(cái)政制度。現(xiàn)代財(cái)政制度的基本特征之一是分權(quán)，而從財(cái)政集權(quán)制度到財(cái)政分權(quán)制度的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵性的步就是清末實(shí)施的清理財(cái)政。清理財(cái)政是清末財(cái)政改革的基礎(chǔ)，作為“立”，它的主旨是以預(yù)算的實(shí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)厘清收支、厘清中央與地方的財(cái)政關(guān)系，是中代歷次真正試圖從制度上實(shí)現(xiàn)國(guó)地財(cái)政的分權(quán)。因此，本文就研究清末的清理財(cái)政與國(guó)地財(cái)政的分權(quán)。


整個(gè)晚清時(shí)期，財(cái)政的亂源就是中央與地方的財(cái)政關(guān)系紊亂。清承明制，實(shí)行中央集權(quán)的財(cái)政制度。但是，從天國(guó)運(yùn)動(dòng)之后，這種財(cái)政制度受到了沖擊，中央與地方的財(cái)政關(guān)系開(kāi)始變得紊亂不堪，中央財(cái)權(quán)下移，地方取得了實(shí)際上的財(cái)權(quán)，使中央集權(quán)“有名無(wú)實(shí)”，地方財(cái)政“有實(shí)無(wú)名”。這種紊亂的財(cái)政關(guān)系，不僅加劇了中央與地方的矛盾，更是財(cái)政困難的重要原因之一。到了清末，如何理順早已紊亂不堪的國(guó)地財(cái)政關(guān)系，關(guān)鍵就是要通過(guò)分權(quán)理順權(quán)力、明確權(quán)限，讓權(quán)力受到法律的制約，使得分權(quán)制度化，既保障中央的財(cái)權(quán)，又使得地方財(cái)權(quán)合法化，使財(cái)政的分權(quán)有法律和制度的保障，建立國(guó)地財(cái)政分權(quán)制度。


借鑒西方建立國(guó)地財(cái)政分權(quán)制度，是清末財(cái)政改革的重要訴求之一。清末的后十年是改革的十年，新政、改革相繼展開(kāi)。但是，財(cái)政困難成為改革的絆腳石，中央與地方財(cái)政關(guān)系紊亂不堪成為改革的負(fù)累。因此，財(cái)政改革成為改革的基礎(chǔ)，財(cái)政改革刻不容緩成為各方共識(shí)。但是如行財(cái)政改革，也成為考驗(yàn)清政府改革者的重要難題。由于此時(shí)舊的財(cái)政制度已難以適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，并且因遭到破壞已經(jīng)千瘡百孔，規(guī)已是無(wú)望，構(gòu)建新的財(cái)政制度成為必然選擇。但是，構(gòu)建新的財(cái)政制度對(duì)于清政府來(lái)講沒(méi)有先例可遵循，只能援引西方制度。因此，西方的財(cái)政制度成為清末財(cái)政改革的重要借鑒因素。但是，規(guī)復(fù)中央集權(quán)仍是清政府的重要訴求，所以向西方學(xué)利性工具性層面的目的大于的構(gòu)建。在此背景下，新舊雜糅、中西結(jié)合的財(cái)政制度改革拉開(kāi)帷幕。


通過(guò)清理財(cái)政與國(guó)地財(cái)政分權(quán)復(fù)雜的情況可以反映出清末眾多關(guān)鍵的問(wèn)題。，清理財(cái)政作為財(cái)政改革的基礎(chǔ)，又因清廷向西方學(xué)財(cái)政制度體現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，代財(cái)政分權(quán)改革的步，因此重要性不言而喻。第二，在利益訴求下的清理和分權(quán)的過(guò)程中，不論是各省財(cái)政確數(shù)的清查、預(yù)算的制定還是國(guó)地稅的劃分，中央、行省與府廳州縣因固守自身利益而明爭(zhēng)暗斗，因此涉及各行政層級(jí)之間的財(cái)政關(guān)系問(wèn)題。第三，在預(yù)算的制定和實(shí)施中，作為立法機(jī)構(gòu)的資政院和各省咨議局與各級(jí)行政官員之間也存在著矛盾和沖突，因此行政權(quán)與立法權(quán)的糾結(jié)關(guān)系亦有體現(xiàn)。第四，清理財(cái)政是在以分權(quán)制衡為主要特征的改革背景行的，的思想和改革行都深深影響著清理財(cái)政行。因此，清理財(cái)政與改革的關(guān)系也有所呈現(xiàn)。此外，清理財(cái)政作為對(duì)既有權(quán)和利的調(diào)整，交織著各方利益之爭(zhēng)，又交織著新舊思想之爭(zhēng)，后的成效也在一定程度上反映出影響改革成敗的因素。


本文以國(guó)地財(cái)政分權(quán)為切入點(diǎn)對(duì)清理財(cái)行更全面、深入和動(dòng)態(tài)的研究。這是一次借鑒西方試圖建代財(cái)政制度的改革。但是，終的結(jié)果和制度的設(shè)計(jì)出現(xiàn)了很大的背離。因此，本文主要是通過(guò)更為細(xì)致的研究，以期能立體和動(dòng)態(tài)地呈現(xiàn)清末清理財(cái)政的過(guò)程；把制度的改革納入復(fù)雜的權(quán)和利的糾葛之中，分析人事的糾葛、權(quán)和利的沖突對(duì)改革產(chǎn)生的影響；從制度設(shè)計(jì)和實(shí)際的操作兩個(gè)層面相結(jié)合，從而全面客觀辯證地分析清理財(cái)政的意義和失敗的原因。通過(guò)以上研究，希望能對(duì)清末清理財(cái)政有一個(gè)更為全面細(xì)致的認(rèn)識(shí)；對(duì)行政層級(jí)之間的關(guān)系、立法與行政的關(guān)系、利益訴求與改革成敗的關(guān)系、國(guó)地財(cái)政分權(quán)問(wèn)題代財(cái)政制度轉(zhuǎn)型問(wèn)題等有更深的理解；對(duì)影響改革成敗的因素有更為客觀的分析。


（二）現(xiàn)實(shí)意義


清理財(cái)政與國(guó)地財(cái)政分權(quán)是清末財(cái)政改革的基礎(chǔ)，是財(cái)政制代轉(zhuǎn)型的重要改革。改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是對(duì)權(quán)力和利益的再分配，交織著新思想和舊思想的博弈。因此，影響改革成敗的因素有很多，需行統(tǒng)籌規(guī)劃。政策的科學(xué)性、策略的靈活性、改革者的和合法性、改革者的能力和魄力、如……