前言

中國高度重視應(yīng)對氣候變化，把應(yīng)對氣候變化作為國家重大戰(zhàn)略納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，把控制溫室氣體排放作為調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要抓手，不斷完善應(yīng)對氣候變化體制機制和政策目標(biāo)體系。建立健全全國碳排放權(quán)交易市場（以下簡稱全國碳市場）是中國生態(tài)文明體制改革的重要任務(wù)，是提高生態(tài)環(huán)境治理水平、完善資源環(huán)境價格形成機制的重要抓手，是探索利用市場機制推動低碳發(fā)展的重要政策工具。

世界銀行于2011年成立市場伙伴準(zhǔn)備基金（partnership for market readiness，簡稱PMR），支持發(fā)展中國家運用市場機制控制溫室氣體排放、實現(xiàn)低碳發(fā)展。中國同年以受贈國身份加入PMR，分2期共接受1000萬美元贈款，開展全國碳市場制度設(shè)計和深化研究，執(zhí)行期為2015年2月至2020年8月。在項目單位的共同努力下，中國PMR項目獲得2018年度世界銀行行長杰出成就獎。

中國PMR項目的目標(biāo)是為中國建立全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場提供政策建議和技術(shù)支持。為保障項目取得預(yù)期效果，中國PMR項目建立了日常管理、溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理體系，由項目指導(dǎo)委員會和項目管理辦公室兩級監(jiān)管。項目指導(dǎo)委員會由生態(tài)環(huán)境部（2018年機構(gòu)改革前為國家發(fā)展改革委）、財政部、工信部、證監(jiān)會、能源局、統(tǒng)計局相關(guān)司局組成，負責(zé)統(tǒng)籌、指導(dǎo)項目執(zhí)行，并對重大問題進行決策。生態(tài)環(huán)境部應(yīng)對氣候變化司是項目指導(dǎo)委員會的主任單位，負責(zé)執(zhí)行項目指導(dǎo)委員會日常事務(wù)、召集項目指導(dǎo)委員會會議、指導(dǎo)項目管理辦公室開展日常項目活動。項目管理辦公室設(shè)在國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心（2019年前為國家發(fā)展改革委應(yīng)對氣候變化司），負責(zé)項目執(zhí)行中的協(xié)調(diào)、管理和監(jiān)督。項目管理辦公室內(nèi)部也建立健全了采購、財務(wù)和管理工作制度，保障項目活動規(guī)范有效實施。為保障項目研究成果質(zhì)量，項目管理辦公室還設(shè)立了專家委員會，由科技部、國家能源局、中國工程院、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家氣候戰(zhàn)略中心、國家發(fā)展改革委能源研究所、清華大學(xué)等單位的專家組成。

在籌備階段，中國PMR項目基于當(dāng)時對中國實際情況的研究，吸收了7個碳交易試點省市的初步經(jīng)驗，提出了《中國建立全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場的項目建議書》，該建議書反映了中國政府建設(shè)全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易體系的初步考慮，識別了全國碳市場的支撐體系、核心要素和應(yīng)特別關(guān)注的問題。

中國PMR項目一期共包含了12個課題（附錄1）。2014年3月，中國PMR項目一期發(fā)布了800萬美元的總采購招標(biāo)公告，開展了全國碳市場制度研究頂層設(shè)計，包括碳排放交易體系的覆蓋范圍、總量設(shè)定、配額分配方法和補充機制研究，交易管理辦法、機制和監(jiān)管體系研究，監(jiān)測、報告與核查體系研究，注冊登記系統(tǒng)功能擴展與完善，中央企業(yè)、電力企業(yè)和部分省（區(qū)、市）參與全國碳排放交易關(guān)鍵問題研究等活動。

中國PMR項目第一期重點研究任務(wù)及邏輯關(guān)系框架如圖1所示。

2019年9月，中國PMR項目二期發(fā)布了200萬美元的總采購招標(biāo)公告，在一期研究成果的基礎(chǔ)上，對全國碳市場運行中亟須解決的重點問題開展研究，包括全國碳市場注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)與運維評估監(jiān)管及與地方系統(tǒng)銜接研究、碳市場運維監(jiān)管研究及行業(yè)基準(zhǔn)值研究、碳市場運行與氣候投融資政策的互動影響機制研究等活動。

項目在執(zhí)行過程中，通過項目招標(biāo)采購及與其他國際機構(gòu)和國際合作項目的合作調(diào)動了100余家國際國內(nèi)研究機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、大學(xué)、政策咨詢機構(gòu)和企業(yè)參與項目研究活動。

項目各項活動穩(wěn)步推進，推動全國碳市場理論研究逐步深入。項目的研究成果政策轉(zhuǎn)化水平較高，為全國碳排放權(quán)交易體系建設(shè)相關(guān)重點任務(wù)提供了有力的技術(shù)支撐。在國家層面，部分產(chǎn)出已直接應(yīng)用于全國碳市場的實際工作，或形成政策儲備，為2017年全國碳排放權(quán)交易體系的順利啟動提供堅強的技術(shù)支持。在地方層面，項目幫助山西、內(nèi)蒙古、遼寧、黑龍江、山東、重慶6個�。▍^(qū)、市）開展了參與全國碳排放權(quán)交易體系關(guān)鍵問題研究，并結(jié)合地方各自實際情況，制定了相關(guān)�。▍^(qū)、市）落實全國碳市場建設(shè)的重點工作任務(wù)、提出配額分配和遵約管理等方面的政策建議，增強了其參與全國碳市場建設(shè)的能力，鍛煉了相關(guān)�。▍^(qū)、市）碳市場相關(guān)研究人員和管理隊伍。

同時，項目多次組織、參加國際研討及宣傳活動。在研究成果的基礎(chǔ)上，項目發(fā)布了全國碳市場系列培訓(xùn)教材，以及針對碳排放數(shù)據(jù)管理和核查的專項培訓(xùn)教材，累計培訓(xùn)55場，約12400人次。此外，中國PMR項目還對部分省市的300余家全國碳市場重點排放單位碳排放情況開展了核查、復(fù)核和調(diào)研。

本書主要基于項目的研究成果，結(jié)合全國碳市場建設(shè)的實踐和進展，重點對全國碳市場的法律法規(guī)體系框架、覆蓋范圍、總量設(shè)定與配額分配、數(shù)據(jù)監(jiān)測報告與核算、履約機制、抵銷機制、體系鏈接，以及電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國碳市場等方面的項目研究成果進一步凝練，形成項目的總體發(fā)現(xiàn)、研究結(jié)論和政策建議。本書不包括中國PMR項目追加贈款（項目二期）活動的內(nèi)容。

整個報告共分九章，內(nèi)容包括中國PMR項目概述、全國碳市場總體設(shè)計的考慮、碳市場的若干關(guān)鍵要素的研究，以及國家、地方及企業(yè)開展的行動和實踐及總結(jié)展望等幾個方面。電力行業(yè)、中央企業(yè)和地方參與全國碳市場等方面的研究成果，不僅與全國碳市場各要素的研究及建設(shè)緊密結(jié)合，也開展了相關(guān)能力建設(shè)等實踐活動，將以專欄形式作為各章節(jié)的有益補充。