導(dǎo)論 為何需要政策網(wǎng)絡(luò)分析

最近二十年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)于社會(huì)科學(xué)家而言并不陌生，但是，對(duì)于十多年前的我而言，作為一種研究方法進(jìn)入我的視野卻是非常偶然的。在2011年在圣路易華盛頓大學(xué)做訪(fǎng)問(wèn)學(xué)者期間，我剛到華大不久碰巧和一位生物醫(yī)學(xué)的高級(jí)研究員黃健生同租一個(gè)套間，于是，每次我們一起做飯邊吃晚飯便聊天或觀(guān)看正在熱播的《新三國(guó)》電視劇。一次，我吃完飯走進(jìn)社友房間，發(fā)現(xiàn)他正在聚精會(huì)神地趴著電腦前琢磨滿(mǎn)屏的生物分子結(jié)構(gòu)圖，這些結(jié)構(gòu)圖看起來(lái)類(lèi)似于我們政策網(wǎng)絡(luò)分析模型圖。黃博士后來(lái)發(fā)現(xiàn)了我正在身后也在目不轉(zhuǎn)睛地看他電腦里的分子結(jié)構(gòu)圖，就打趣地問(wèn)我，你們社會(huì)科學(xué)也有這樣復(fù)雜的模型結(jié)構(gòu)圖嗎？……，我本能地回應(yīng)到，有�。↑S博士顯然很吃驚，哦，說(shuō)說(shuō)看。我一聽(tīng)他這么好奇，于是就手指著他電腦里的分子結(jié)構(gòu)煞有其事地或靈機(jī)一動(dòng)地給他現(xiàn)場(chǎng)演示起來(lái)。我說(shuō)，你看啊，這個(gè)分子就類(lèi)似于赤腳或鄉(xiāng)村醫(yī)生，這個(gè)分子是患者，這是患者家庭成員，這個(gè)分子是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，旁邊的分子是合作醫(yī)療基金，上面的分子是衛(wèi)生局，再邊上的分子是鄉(xiāng)政府等。。。。這樣一個(gè)分子結(jié)構(gòu)圖在我們社會(huì)科學(xué)上就是類(lèi)似于美國(guó)的奧巴馬醫(yī)改法案一樣，中國(guó)也在進(jìn)行中的新醫(yī)改政策在鄉(xiāng)村實(shí)施的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)模型。后來(lái)，我說(shuō)得興起，就直接從腦海中迸發(fā)出一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析就是我們政策科學(xué)研究者對(duì)國(guó)家政策進(jìn)行研究的一種理論方法模型，類(lèi)似于生物醫(yī)學(xué)對(duì)于分子結(jié)構(gòu)性能的研究，我們社會(huì)科學(xué)也需要探尋政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的功能是否以及多大程度上能夠?qū)崿F(xiàn)政策的目標(biāo)和意圖。黃博士顯然被我一頓即興的類(lèi)比鎮(zhèn)住了，他將信將疑地感慨地說(shuō)原來(lái)以為就是抄抄寫(xiě)寫(xiě)的政策研究看來(lái)也是具有科學(xué)性的一面。
在和黃博士的神侃之后，我回到自己的房間不停地在室內(nèi)獨(dú)步反復(fù)地琢磨政策網(wǎng)絡(luò)。。政策網(wǎng)絡(luò)這幾個(gè)詞，忽然我覺(jué)得可以在美國(guó)的期刊網(wǎng)中搜尋一下政策網(wǎng)絡(luò)Policy Network是否有人使用和研究過(guò)。結(jié)果不查不知道，一查嚇一跳，發(fā)現(xiàn)啟示政策網(wǎng)絡(luò)Policy Network在西方的政策科學(xué)研究中正在方興未艾，搜集到許多相關(guān)文獻(xiàn)。于是，我就專(zhuān)門(mén)建立了一個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)Policy Network的文件夾，從此之后我在美國(guó)的將近一年時(shí)間始終都在關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)的文獻(xiàn)，并由此后來(lái)也逐步擴(kuò)展到對(duì)系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)、循證社會(huì)政策方法以及政策模擬和實(shí)驗(yàn)等各類(lèi)政策研究的方法和理論問(wèn)題的關(guān)注。并且在回國(guó)之后不多久，我就在學(xué)校先后申請(qǐng)開(kāi)設(shè)了《政策系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)》、《政策網(wǎng)絡(luò)分析》以及《公共政策和管理高級(jí)方法論》等課程。在經(jīng)過(guò)近十年的教學(xué)，我對(duì)《政策網(wǎng)絡(luò)分析》配套了多卷本的自編《政策網(wǎng)絡(luò)分析文獻(xiàn)選編》包括組織學(xué)生對(duì)其中精選文獻(xiàn)的翻譯匯編本。在最近的五年，我還對(duì)每年更新和修改的政策網(wǎng)絡(luò)分析講義進(jìn)行編輯并以《政策工坊》的形式印刷給課堂學(xué)生作為上課教材。
應(yīng)該說(shuō)，近些年國(guó)內(nèi)的政策科學(xué)研究中也出現(xiàn)了一些政策網(wǎng)絡(luò)分析的論文包括國(guó)外理論方法的引介以及運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析方法對(duì)國(guó)內(nèi)政策案例的分析（參加朱亞鵬，2006），但是，總體上而言，政策網(wǎng)絡(luò)分析的研究還是略顯不足。為了對(duì)比國(guó)內(nèi)和國(guó)外政策網(wǎng)絡(luò)分析文獻(xiàn)的差異，我在2020年9月還特意以我國(guó)政策網(wǎng)絡(luò)研究的知識(shí)圖譜組織編輯一期《政策工坊》（第48期），收錄了過(guò)去十五年國(guó)內(nèi)政策網(wǎng)絡(luò)研究中代表性期刊論文，并對(duì)這些文獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)論。這篇評(píng)論是由我和博士生唐博共同完成，也作為附錄收錄在這本講義中。
在這本講義正式出版之際，我想對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)分析以及這本講義的一些特征做一個(gè)說(shuō)明。需要指出的這本講義的大綱是在反復(fù)修訂和完善之中形成，其中第二部分政策網(wǎng)絡(luò)和政策過(guò)程很顯然在教學(xué)中是非常重要的，幾乎涉及到政策網(wǎng)絡(luò)在政策議程設(shè)置、政策決策/制定、政策實(shí)施以及政策評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)。但是，我們?cè)谶@本講義中并未能完整或充分體現(xiàn)出來(lái)，而僅僅是收錄了幾個(gè)相關(guān)政策過(guò)程環(huán)節(jié)中的政策網(wǎng)絡(luò)分析案例以及另外一篇（第7章）政策網(wǎng)絡(luò)分析理論與方法的文獻(xiàn)討論。事實(shí)上，這一點(diǎn)正是表明了政策網(wǎng)絡(luò)分析作為一種理論方法還是非常不成熟，其遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成一個(gè)穩(wěn)定的學(xué)術(shù)界可以達(dá)成共識(shí)的知識(shí)標(biāo)準(zhǔn)體系。不過(guò)，盡管如此，我們這本講義還是試圖對(duì)政策網(wǎng)絡(luò)的性質(zhì)、類(lèi)型和功能做了充分的論證和挖掘，這一點(diǎn)主要體現(xiàn)在講義的第一部分。需要指出的是，這本講義的每一章基本上都是可以被視為獨(dú)立的論文，當(dāng)然，其中絕大部分都是未曾發(fā)表過(guò)的。
雖然這本講義的內(nèi)容細(xì)細(xì)甄別的話(huà)，會(huì)發(fā)現(xiàn)其理論探討明顯弱于對(duì)于案例經(jīng)驗(yàn)的分析，或者說(shuō)離開(kāi)了或剝離了案例本體經(jīng)驗(yàn)，則政策網(wǎng)絡(luò)分析的理論元素可以保留下來(lái)的則是非常的薄弱。這也正是表明了政策網(wǎng)絡(luò)分析方法的描述性特征非常突出，而這一點(diǎn)在方法論上是非常容易遭受批評(píng)和爭(zhēng)論，事實(shí)上政策網(wǎng)絡(luò)分析方法也的確面臨此類(lèi)批評(píng)的困境。但是，作為一種正在探索之中的方法，我還是堅(jiān)持并樂(lè)于將這些尚不成熟的政策網(wǎng)絡(luò)分析講義公開(kāi)出版，以吸引更多的青年學(xué)者的批評(píng)和討論，進(jìn)而達(dá)到推動(dòng)政策科學(xué)理論和方法研究的進(jìn)步。為了讀者更好地理解政策網(wǎng)絡(luò)分析，我們?cè)趯?dǎo)言的以下部分可以對(duì)相關(guān)問(wèn)題做進(jìn)一步的交代和簡(jiǎn)單的討論。
1、為什么需要政策網(wǎng)絡(luò)？關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)的理由？
很顯然，網(wǎng)絡(luò)、行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)和政策網(wǎng)絡(luò)這三個(gè)緊密相關(guān)的概念蘊(yùn)涵的對(duì)象范圍存在差異。一般意義上的網(wǎng)絡(luò)分析無(wú)疑是最為廣泛的包含了物理世界的物體或元素之間的關(guān)聯(lián)性，從最小的生物醫(yī)學(xué)中的分子結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)的網(wǎng)絡(luò)特征到中歐班列帶動(dòng)一帶一路戰(zhàn)略中的互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，物理世界中的網(wǎng)絡(luò)概念無(wú)疑是最為寬廣的。關(guān)于這一點(diǎn)，意大利的圭多·卡爾達(dá)雷利和米凱萊·卡坦扎羅合著的《網(wǎng)絡(luò)》就是一本非常通俗和精煉的網(wǎng)絡(luò)思維訓(xùn)練的讀物，該書(shū)對(duì)于包括物理真實(shí)網(wǎng)絡(luò)和虛擬的網(wǎng)絡(luò)在內(nèi)的整個(gè)世界就是一張網(wǎng)給出了邏輯清晰的直觀(guān)認(rèn)識(shí)。
相對(duì)于一般的網(wǎng)絡(luò)而言，社會(huì)學(xué)意義上的行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)則范圍要小得多，其主要聚焦于人類(lèi)行動(dòng)者主體之間的交往關(guān)系。法國(guó)社會(huì)學(xué)家卡龍（Michel Callon &Bruno Latour，1981）和拉圖爾（2010）為代表的科學(xué)知識(shí)社會(huì)學(xué)家最早在上個(gè)世紀(jì)80年代提出了行動(dòng)者-網(wǎng)絡(luò)分析的范式，突出強(qiáng)調(diào)了對(duì)去中心的社會(huì)中相互依賴(lài)性的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的關(guān)注。之后，無(wú)論是人類(lèi)學(xué)家的田野研究還是全球化和現(xiàn)代化研究中的資源流動(dòng)開(kāi)放的世界網(wǎng)絡(luò)圖景，抑或?qū)嵶C社會(huì)科學(xué)研究者試圖將行動(dòng)者之間交往的頻率、密度以及空間距離等變量設(shè)計(jì)出來(lái)對(duì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的強(qiáng)度進(jìn)行測(cè)量，這些都顯著地提升和強(qiáng)化了行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)概念在社會(huì)科學(xué)研究中的作用。
應(yīng)該說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)分析的概念并沒(méi)有完全脫離一般的網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)者-網(wǎng)絡(luò)理論，相反，政策網(wǎng)絡(luò)分析事實(shí)上還是建立在或者說(shuō)至少是包容了一般網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的概念內(nèi)涵。例如結(jié)構(gòu)主義的政策網(wǎng)絡(luò)分析之中就考慮到了資源要素和政策情景等物理變量之間的關(guān)聯(lián)，而行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)本身就屬于政策網(wǎng)絡(luò)類(lèi)型學(xué)之中的一個(gè)重要組成部分。事實(shí)上，無(wú)論是政府間網(wǎng)絡(luò)還是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)甚至于議題網(wǎng)絡(luò)都包含了某些行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的元素和相互依賴(lài)性的特征。
可見(jiàn)，關(guān)注政策網(wǎng)絡(luò)或者說(shuō)需要理解政策網(wǎng)絡(luò)其實(shí)本身和我們需要具有網(wǎng)絡(luò)思維的理由是一致的。畢竟政策網(wǎng)絡(luò)的世界也是物理的或人類(lèi)的一般網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)者網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，無(wú)論是政策制定者還是政策的執(zhí)行者，其都是政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的一個(gè)元素或主體。當(dāng)然，對(duì)于政策網(wǎng)絡(luò)而言，我們關(guān)注和理解政策過(guò)程或者政策世界的網(wǎng)絡(luò)特征還具有更加獨(dú)特的重要性，即任何政策都會(huì)影響網(wǎng)絡(luò)中的每一個(gè)行動(dòng)者或主體，而政策是如何影響其網(wǎng)絡(luò)主體以及網(wǎng)絡(luò)中的行動(dòng)者是否有能力或機(jī)會(huì)影響政策的過(guò)程對(duì)于一個(gè)開(kāi)放民主的社會(huì)而言是至關(guān)重要的。換句話(huà)說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系人類(lèi)的福祉和命運(yùn)，這就是我們需要理解和關(guān)注網(wǎng)絡(luò)的最重要的理由。

2、政策系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)的區(qū)別？什么是政策系統(tǒng)？什么是政策網(wǎng)絡(luò)？
關(guān)于政策系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)系，兩種都關(guān)注影響因素之間的交互作用特性，但是，前者更多具有側(cè)重于影響因素，而后者更多突出不同行動(dòng)者主體之間的相互作用包括互惠性關(guān)系。一般而言，政策系統(tǒng)是政策過(guò)程中的一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)或Lasswell的政策階段如決策、實(shí)施以及評(píng)估、學(xué)習(xí)等過(guò)程中所包含的一些列相互聯(lián)系的因素構(gòu)成類(lèi)似于子循環(huán)體系，如政策決策系統(tǒng)、政策實(shí)施系統(tǒng)、政策評(píng)估系統(tǒng)等。當(dāng)然，從信息控制論來(lái)看，政策系統(tǒng)通常也被視為是由政策行動(dòng)主體系統(tǒng)、政策支持系統(tǒng)、政策反饋系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成的政策宏觀(guān)系統(tǒng)，其中，政策行動(dòng)主體系統(tǒng)幾乎涵蓋了從中央政策決策-實(shí)施層到地方各級(jí)各類(lèi)相關(guān)政策決策-實(shí)施機(jī)構(gòu)及其相互作用反饋機(jī)制，而政策支持和反饋系統(tǒng)更多地是和信息協(xié)調(diào)和監(jiān)控評(píng)估反饋機(jī)制甚至包括環(huán)境聯(lián)系在一起的。毫無(wú)疑問(wèn)，這些政策系統(tǒng)和子系統(tǒng)更合適運(yùn)用我們提倡的另一種政策分析方法即系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的因果循環(huán)反饋機(jī)制加以刻畫(huà)，顯然政策子系統(tǒng)各個(gè)影響因子之間相互聯(lián)系、依存和相互作用的交互機(jī)制普遍具有循環(huán)反饋或自我強(qiáng)化的特征（趙德余，2019）。
不過(guò)，相比較而言，政策網(wǎng)絡(luò)雖然更加突出行動(dòng)者之間的關(guān)系特別是互惠性關(guān)系，但是，對(duì)于結(jié)構(gòu)主義政策網(wǎng)絡(luò)分析如果在具體的政策決策場(chǎng)景或政策實(shí)施場(chǎng)景中運(yùn)用的案例分析，政策決策系統(tǒng)和政策決策網(wǎng)絡(luò)關(guān)系并不是可以一目了然地加以區(qū)分的。顯然，如果行動(dòng)者或部門(mén)關(guān)系在習(xí)慣上被貼上政策子系統(tǒng)的標(biāo)簽，運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)分析這些部門(mén)或行動(dòng)者之間循環(huán)反饋關(guān)系，可以說(shuō)特定情形下政策子系統(tǒng)和政策網(wǎng)絡(luò)并不存在實(shí)質(zhì)性的差異，而僅僅是研究者腦海中的觀(guān)察視角和分析概念的區(qū)別。

3、政策網(wǎng)絡(luò)的主要理論和方法依據(jù)或基礎(chǔ)是什么？
毫無(wú)疑問(wèn)，政策網(wǎng)絡(luò)分析的理論方法基礎(chǔ)來(lái)源于跨學(xué)科的理論資源既包括政治科學(xué)和政策科學(xué)的多元主義（1950-1970）、法團(tuán)主義（1960）、次級(jí)系統(tǒng)（1965-）的研究傳統(tǒng)，同樣，也涉及到一般的網(wǎng)絡(luò)理論和社會(huì)學(xué)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)理論特別是主體網(wǎng)絡(luò)和喻體網(wǎng)絡(luò)的廣泛使用（主體是指當(dāng)前的事物,即你想要描述的，讓別人理解的事物；喻體是指借以描述的事物，即你想用其形象來(lái)使主體更加容易理解的事物，參見(jiàn)石凱、胡偉，2006）。當(dāng)然，組織科學(xué)理論的理性行動(dòng)者和理性組織（即組織的價(jià)值目標(biāo)及其對(duì)環(huán)境的適應(yīng)性或反應(yīng)）甚至新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的合約理論和制度分析都為政策網(wǎng)絡(luò)提供了重要的理論概念資源和方法論的啟發(fā)。

4、政策網(wǎng)絡(luò)分析的主要視角有哪些？
嚴(yán)格說(shuō)地說(shuō)，政策網(wǎng)絡(luò)分析大概有結(jié)構(gòu)功能主義視角和行為主義視角兩大類(lèi)，但具體而言，結(jié)構(gòu)功能主義政策網(wǎng)絡(luò)分析更加強(qiáng)調(diào)權(quán)威、資金、合法性、信息、組織等資源依賴(lài)、網(wǎng)絡(luò)規(guī)則以及網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)形態(tài)等因素的價(jià)值功能性含義（R.A.W. Rhodes & David Marsh，1992）。同時(shí)，國(guó)家自主性視角的政策網(wǎng)絡(luò)分析也是一種結(jié)構(gòu)主義方法，即國(guó)家或政府允許更多的利益集團(tuán)參與政策過(guò)程的一種協(xié)商機(jī)制（突出非對(duì)稱(chēng)性卻是非常正式的關(guān)系），并借此作為擴(kuò)張社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)權(quán)力的工具（馬丁.斯密斯，1993）。當(dāng)然，作為一種治理工具的功能性視角，政策網(wǎng)絡(luò)則是一群具有自主性且彼此之間有共同利益的相互依賴(lài)的行動(dòng)者所組成的關(guān)系。當(dāng)政府失靈或市場(chǎng)失靈時(shí)，這種具有平等、協(xié)調(diào)和自我統(tǒng)合的政策網(wǎng)絡(luò)就成為一種公共治理模式（Borzel,1998），而這種視角下政策網(wǎng)絡(luò)被指向治理政府或市場(chǎng)失靈的功能性工具。
相對(duì)于結(jié)構(gòu)功能主義方法而言，政策網(wǎng)絡(luò)的行為主義則將分析的落腳點(diǎn)放在行動(dòng)者的行為策略以及行動(dòng)者之間的互惠性關(guān)系上。如從關(guān)系視角來(lái)看，公共行動(dòng)者與私人行動(dòng)者之間的一種策略性或互惠性關(guān)系以及相互依賴(lài)的行動(dòng)者在政策過(guò)程中某種程度上會(huì)形成的社會(huì)關(guān)系模式成為研究的焦點(diǎn)（Kickert,Klijin,Koppenjan,1997）。無(wú)論是政治官員、行政官員和社會(huì)行動(dòng)者之間的相互依賴(lài)而形成的一種較為長(zhǎng)久的連結(jié)模式（Waarden,1992），還是政策場(chǎng)域中各類(lèi)不同的行動(dòng)者之間采取互惠性策略而形成的合作型政策網(wǎng)絡(luò)（P.Deleon&D.M.Varda ,2009），其關(guān)鍵都在于探究政策行動(dòng)者的行為策略以及行動(dòng)者之間關(guān)系的屬性。

5、政策網(wǎng)絡(luò)分析與政策過(guò)程分析有何關(guān)系？
政策過(guò)程分析已經(jīng)形成了諸如多源流模型和理性主義或漸進(jìn)主義決策模型以及大量的政策實(shí)施模型，應(yīng)該說(shuō)，政策過(guò)程分析本身已經(jīng)成為政策科學(xué)的基礎(chǔ)性理論。不過(guò)，無(wú)論哪一種政策過(guò)程分析的理論范式都包含了不同政策行動(dòng)者之間的關(guān)系，而這種行動(dòng)者關(guān)系特別是政策決策層的鐵三角或準(zhǔn)政府模式已經(jīng)具備了政策網(wǎng)絡(luò)分析的關(guān)鍵特征。可見(jiàn)，政策網(wǎng)絡(luò)分析作為一種描述性或分析性工具可以為政策過(guò)程研究提供新的理論視角，特別是對(duì)政策決策制定、政策實(shí)施乃至政策變遷的動(dòng)力學(xué)提供分析思路�？紤]到許多行動(dòng)者在政策過(guò)程的不同階段都有參與如從政策倡導(dǎo)、政策決策到政策實(shí)施等過(guò)個(gè)環(huán)節(jié)都保持持續(xù)穩(wěn)定的參與性，政策網(wǎng)絡(luò)分析本身也具有穿透或跨越政策階段論的特色和優(yōu)點(diǎn)。