14電子政務的基本模式[*4/5] 
141形成電子政務模式的基礎結(jié)構 
電子政務經(jīng)過在世界范圍內(nèi)近20年的探索和發(fā)展，形成了諸多不同的模式。但總體來說，電子政務模式的形成與兩個方面的結(jié)構和需要有直接的關系。其一是政府履行職能的業(yè)務結(jié)構和性質(zhì)，其二是信息化的發(fā)展為政府履行職能提供了新型的方式。 
政府履行社會管理和公共服務的職責，在內(nèi)容本質(zhì)上具有二元性。一方面是提供具體的和實質(zhì)性的服務，或者按照法律規(guī)定和政策執(zhí)行某項具體的政策，例如，向低收入人群發(fā)放補貼，或者處理緊急出現(xiàn)的各類社會事件；另一方面是面向全社會的公共利益進行復雜的選擇和決策，例如，決定社會資源分配，形成社會管理的法律規(guī)則，等等。兩種不同類型的政府工作模式對電子政務的基本模式有著規(guī)定性的影響。一方面，政府的管理過程可以看作是一種特殊的“生產(chǎn)流程”，按照預先制定的規(guī)則來連續(xù)地執(zhí)行某些政策或辦理事務。另一方面，政府的管理過程可以看作是決策過程，需要廣泛地協(xié)商、交流，獲取、組織、處理和分析數(shù)據(jù)，以作出決策和判斷，形成有效的政策或法律規(guī)定。參見［瑞典］阿克·格朗蘭德等：《電子政務——設計、應用和管理》，北京，清華大學出版社，2006。 
基于上述兩種不同的政府工作模式，電子政務也呈現(xiàn)兩類模式趨向。一類是以提高政府處理各類事務和服務對象需要的能力的模式。其特點是管理對象的結(jié)構化程度、處理規(guī)則的結(jié)構化程度都比較高，發(fā)生的主要變革是改進、擴展和完善處理事務和信息的能力，而且主要依靠信息技術提升這些要素和環(huán)節(jié)的處理能力。政府各類辦公信息系統(tǒng)的主要目的是提高處理公務文件等類型信息的實效性、準確性。政府網(wǎng)站的目的是提高政府信息和服務傳遞的直接性、廣泛性和針對性等。政府的業(yè)務管理系統(tǒng)主要提高對所管理事務的管理控制能力，例如，通過提高信息采集能力以實施更有效的控制，通過提高信息傳遞能力以整合不同部門的業(yè)務處理能力，等等。 
另一類是需要廣泛協(xié)商的決策過程。政府的社會目標很廣泛，而且是有矛盾甚至是沖突的，實際是復雜的決策或者復雜的知識增值過程。這是一個“數(shù)據(jù)—信息—知識—行動”的過程，面對廣泛的社會群體，需要提高信息的整合能力，以及遵循法律和基本政治準則進行決策的能力。通過網(wǎng)絡設施建設民主決策的有效渠道，在政府與公眾之間建立更廣泛和直接的信息通道，是這類政府工作模式的主要內(nèi)容。 
上述兩類工作模式統(tǒng)一在政府的工作結(jié)構之內(nèi)，成為電子政務運行的基礎。 
政府的工作結(jié)構如圖1—5所示。政府以宏觀經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務等為基本職能。在政府履行這些職能的過程中，制定政策的過程是相對集中的，而政策執(zhí)行是以職能分工的方式進行的，每個職能部門擔負一部分社會管理或公共服務的職責。我國實施“大部制”改革之后，政府的行政職能相對集中，擴展了政府職能部門履行職能的范圍，使相同性質(zhì)的管理和服務工作相對集中，改善了政府管理和服務的效率。職能分工相對于單一化的具體服務對象是政府管理中客觀存在的基本結(jié)構，它要求政府在履行行政職能的過程中必須以協(xié)同的方式完成其職能規(guī)定的管理和服務任務，使之實施于具體的政務對象。這實際上是電子政務的基本命題之一。 

圖1—5政府的工作結(jié)構 


一些國家在發(fā)展電子政務的過程中，都通過制定電子政務發(fā)展戰(zhàn)略來解決這一問題，并且提出了若干解決該問題的理念，例如：新加坡政府提出的“整體性政府”；澳大利亞政府提出的“響應型政府”；英國政府提出的“變革的政府”，其中把建立“共享文化”作為中心議題；韓國政府提出的建設“世界上最好的開放政府”，也把基于網(wǎng)絡建設共享的民主政府作為基本目標。參見工業(yè)和信息化部信息化推進司：編《跨越與融合——中國信息化發(fā)展報告2009》，32頁，北京，電子工業(yè)出版社，2009。這些戰(zhàn)略理念的實施都指向嶄新的政務模式即電子政務模式的建立。 
電子政務的基本模式還取決于信息化為電子政務提供的基礎技術條件和方式。我們將信息化的基本技術方式歸納為四類：數(shù)字化、自動化、網(wǎng)絡化和知識化。 
數(shù)字化是信息化的基本內(nèi)容(數(shù)字化在多數(shù)場合是作為“信息化”的同義詞來使用的，有時也從“模擬方式向數(shù)字方式轉(zhuǎn)化”的意義上來使用，其擴展的意義是指社會技術基礎的轉(zhuǎn)變過程)。在電子政務中，數(shù)字化的價值在于運用數(shù)字化的信息處理方式提升信息處理能力和效率。電子政務是對政府的各個業(yè)務要素，包括數(shù)據(jù)的處理過程、傳輸過程、呈現(xiàn)過程及存儲過程的數(shù)字化，來實現(xiàn)政府活動的高效率，實現(xiàn)多、快、好、省地生產(chǎn)和管理有價值信息的。數(shù)字化為政務活動提供了諸多的技術支持。通過數(shù)字化提高了政務數(shù)據(jù)的聚合度，便于對政務數(shù)據(jù)進行更大范圍的集成，以及實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)的知識化；通過數(shù)字化可以進一步降低政務數(shù)據(jù)的顆粒度，使政務數(shù)據(jù)更易于訪問和組織應用；數(shù)字化還可以提升政務數(shù)據(jù)的空間跨越能力，通過網(wǎng)絡等現(xiàn)代信息傳輸技術提高政務信息的可傳遞性和可共享性；同時，數(shù)字化提高了政務活動的描述能力，政務活動可以借助多媒體、超文本等信息方式，更好地展現(xiàn)政務內(nèi)容。由于數(shù)字化方式替代以紙質(zhì)材料承載信息的方式，必然引發(fā)政務基本模式的變革，在政務活動中要形成基于數(shù)字化的新的政府文化、規(guī)則和工作方式。 
自動化是信息技術為電子政務提供的另一種基本戰(zhàn)略選擇。辦公自動化是包括政府組織在內(nèi)的各類社會組織在其信息處理領域長期以來一直追求的目標。自動化在信息處理領域的實質(zhì)是計算機自動識別、判斷、處理和傳遞業(yè)務數(shù)據(jù)，連接起各個業(yè)務環(huán)節(jié)，提供自動處理結(jié)果。自動化不僅解決了政務活動中結(jié)構性較強的事務的處理活動問題，同時也為政府在提高集中決策與個人智能、標準化與個性化、自動流程與價值鏈等方面提供更多的抉擇空間，從而為政務活動建立更有效的工作模式奠定了技術基礎。 
網(wǎng)絡化是現(xiàn)代信息技術帶給政府的最為重要的技術方式。依靠網(wǎng)絡化創(chuàng)新政府工作方式，建立電子政務模式，是政府的戰(zhàn)略選擇。網(wǎng)絡化為政務活動創(chuàng)造的最為重要的技術條件是整體聯(lián)系性：行政機構與服務對象之間通過網(wǎng)絡建立的聯(lián)系更加直接，在電子政務中利用網(wǎng)絡技術改進公共產(chǎn)品和服務交付(deliver)環(huán)節(jié)，構建統(tǒng)一服務接口，以形成無時空分割的政府服務，是電子政務區(qū)別于傳統(tǒng)政府模式最為重要的內(nèi)容。為實現(xiàn)對社會的統(tǒng)一服務，政府客觀上要構建統(tǒng)一的業(yè)務平臺，實現(xiàn)對行政業(yè)務流程的適度整合，以降低由于行政職能分工帶來的業(yè)務過程的復雜性和業(yè)務活動的重復性。以服務于社會公眾為目標，強化行政機構整體效率，構建充分的協(xié)同性，是政府的必然選擇。通過網(wǎng)絡化可以形成對政府資源整體的有效利用，政府信息資源特別是政府基礎數(shù)據(jù)庫，政府管理資源，軟件資源及網(wǎng)絡、計算機設備等硬件資源的共建、共享，是電子政務模式的必然選擇。 
知識化是信息化發(fā)展的高級階段，是人類對信息技術手段的基本訴求。政府信息化不僅要使政府業(yè)務處理流程自動化，而且要使信息技術手段能服務于政府的決策、政策制定過程及服務提供過程，要使人們在政府工作中總結(jié)的規(guī)律、經(jīng)驗轉(zhuǎn)化成知識，再有力地服務于政府活動本身。電子政務在某種程度上就是“信息增值鏈”，基于信息技術的整合作用和轉(zhuǎn)化信息的能力，電子政務依靠適應于政務活動的知識化模式實現(xiàn)政務信息的增值。在信息管理領域泰勒曾經(jīng)提出的信息增值圖譜也可以在此適用。泰勒提出，信息增值路徑為“數(shù)據(jù)—信息—告知型知識—有價值知識—行動”RSTaylor，Valueadded Processes in Information SystemsNorwood，NJ：Ablex Publishing Corp，1986。 政務決策類型的活動需要按照信息增值路徑來構建電子政務的工作方式，如：通過網(wǎng)絡平臺搭建決策數(shù)據(jù)的匯集渠道；通過政務信息交換平臺整合來自各個不同政務職能部門的信息；通過決策支持系統(tǒng)挖掘信息中蘊含的知識，以更加有效地決策。 
電子政務的基本模式是政務活動的特點和現(xiàn)代信息技術的有機結(jié)合，其結(jié)合的價值取向是政府通過更有效的方式提供公共服務和進行社會管理。 
142電子政務模式的形成與發(fā)展 
電子政務伴隨著信息技術的發(fā)展，經(jīng)歷了孕育、發(fā)展和不斷成熟的發(fā)展過程，電子政務模式同樣經(jīng)歷了從不成熟到比較成熟的發(fā)展歷程。本書將電子政務的發(fā)展模式按照事物發(fā)展的一般過程劃分為孕育期、導入期、發(fā)展期、成型期、拓展應用期等五個基本發(fā)展階段。 
1孕育期 
主要是指在政務活動的某些環(huán)節(jié)引入信息技術，或者是通過信息技術的應用改善政務活動的某些工作過程和環(huán)節(jié)。我國早在20世紀80年代初，就開始在政府工作過程中引進辦公自動化的概念，開始了政府信息化的進程。新加坡政府在當時也制定了《行政事務計算機化進程》［Civil Service Computerization Program(1980—1999)］，新加坡政府的信息化重點放在通過有效利用信息通信技術來改善公共行政方面，主要內(nèi)容是通過實現(xiàn)工作職能的自動化和減少文書工作量，提高內(nèi)部運行效率。參見王元放：《新加坡電子政務成功經(jīng)驗及對我國的啟示》，載《電子政務》，2006(11)。 
電子政務在孕育期的主要特征是：各國政府都在不斷積蓄信息技術應用的成果，以求提高行政過程的效率水平。在行政管理的理論和實踐上，由于信息技術的不斷引入和信息技術社會應用環(huán)境的逐漸形成，傳統(tǒng)行政管理方式的適應性問題日益突出，新行政運動、政府績效運動和組織再造理論開始興起，政府處在探尋基于新技術條件上的新型政府工作方式的過程中。 
2導入期 
提出了電子政務的概念，系統(tǒng)地導入全新的政務活動模式，是本階段的主要特征。美國是最早提出電子政務概念的國家，1993年2月，當時的美國總統(tǒng)克林頓下令成立信息基礎設施特別工作組，以整合國家信息基礎設施，服務于整個社會建立新型的信息服務方式的需要。同時，美國政府將實施電子政務列為政府改革的基本舉措，1993年在一系列報告中提出了電子政務的概念，強調(diào)利用信息技術來“革新”政府，并通過實現(xiàn)電子政務來提升政府的生產(chǎn)力和效率。1994年，美國政府信息技術服務小組提交了題為《政府信息技術服務前景》的報告，提出實施以顧客為導向的電子政務，為民眾提供更多的獲得政府服務的機會與途徑，以此作為美國電子政務的基本模式。1996年美國政府啟動“重塑政府計劃”，1997年美國政府又提出了“走近美國”計劃，這兩個計劃的制訂和實施成為美國電子政務進入導入期的標志。 
在導入期，電子政務還是一種有待探索的新方式，實際上并沒有形成現(xiàn)實可行的模式。各國政府在進行了多年的信息化應用探索，在網(wǎng)絡基礎設施開始展現(xiàn)出不同以往的社會管理方式之后，發(fā)現(xiàn)了可以實現(xiàn)政務變革的新方向和新路徑，紛紛發(fā)出倡議，導入電子政務方式。 
3發(fā)展期 
發(fā)展期是指政府順應社會信息化的發(fā)展，全面開展電子政務的建設。發(fā)展期的主要特征是：電子政務建設在世界范圍內(nèi)成為各國政府和不同社會階層的普遍共識，電子政務成為適應社會發(fā)展的必然選擇。各國政府通過制定國家政策和長期規(guī)劃來推動和加強電子政務的建設，電子政務已經(jīng)成為政府改革的主動性和系統(tǒng)性的選擇。以政府網(wǎng)站建設為中心內(nèi)容的電子政務建設活動全面展開，政府開始認識到通過網(wǎng)站等信息化設施可以徹底改變政府與社會之間的信息關系，實現(xiàn)政府與社會公眾關系模式的轉(zhuǎn)型。以實現(xiàn)政府服務、管理管理過程網(wǎng)絡化，實施以“虛擬型政府”為目的的建設活動成為政府改革的流行趨勢。為對電子政務建設實施有效管理和加強對電子政務的集中管理，各國政府紛紛設立政府電子政務管理組織，制定電子政務相關的法律法規(guī)，把發(fā)展電子政務納入政府發(fā)展的正軌。 
1999年，我國政府開始實施“政府上網(wǎng)”工程，掀起了電子政務建設的高潮。 
2000年，美國克林頓政府宣布“要在3個月內(nèi)建成一個超大型電子網(wǎng)站——‘第一政府網(wǎng)站’(wwwFirstGovgov)”，以