第一章從統(tǒng)治、管理型文化
\\t向服務型文化轉化自從有了國家，出于對國家和社會公共事務的管理，就一定有行政管理。行政的歷史與國家的歷史是相伴而生的。隨之而來的就是對國家的治理理念，以及與政治和行政文化相適應的政府管理模式。縱觀人類社會發(fā)展史，從理論和實踐的角度來分析，共有三種政府管理類型：統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務型政府張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京，中國人民大學出版社2008年版，第70頁。，其中，“統(tǒng)治行政與管理行政是行政發(fā)展史上的兩種歷史形態(tài)，它們分別對應于農業(yè)社會和工業(yè)社會兩個歷史階段”張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京，中國人民大學出版社2008年版，第72頁。。服務型政府是在后工業(yè)社會合作治理體系中的一切公務活動的總和，它是未來政府治理類型的要求。一、統(tǒng)治型政府向管理型政府的轉變在國家從誕生到資本主義制度建立的漫長歷史時期，由于政治上以追求政治秩序、維護統(tǒng)治階級的統(tǒng)治地位為主，經濟上是封閉的、自給自足的農業(yè)經濟占據主導地位，人民則作為統(tǒng)治者的私有財產而被束縛在土地上，沒有人身自由，也就不可能有自主意識，此時的統(tǒng)治階級就以其掌握的強制性的公共權力將整個社會控制在不會危及其統(tǒng)治地位的秩序內，這種政府管理模式就是統(tǒng)治型政府。（一）統(tǒng)治型政府的基本特征與缺陷1統(tǒng)治型政府的基本特征（1）統(tǒng)治型政府行政文化的核心價值觀是統(tǒng)治，它所追求的是絕對的政治秩序，這種政治秩序的實現與維持主要靠暴力機器和強制手段。至于被統(tǒng)治者的愿望和利益要求，是不可能直接反映在行政行為中的，雖然政府為滿足被統(tǒng)治的要求和利益也會進行一定的社會管理活動，但這種社會管理活動與統(tǒng)治職能是處于一種混沌統(tǒng)一的狀態(tài)，它是政治統(tǒng)治的工具，其社會管理活動只不過是其贏得統(tǒng)治合法性的一個手段而已。（2）統(tǒng)治型政府的組織形式為馬克斯·韋伯的傳統(tǒng)型權威，即統(tǒng)治者的產生是由血緣和出身而定的，其權威基礎是統(tǒng)治者所宣稱的傳統(tǒng)規(guī)則、先例和習慣，以及權力的神圣性，而非法定的規(guī)章與制度。（3）統(tǒng)治型政府的公民角色為依附。在統(tǒng)治型政府中由于整個社會的經濟結構都是建立在土地的私人所有制基礎上的，而當時的奴隸或農民又附著在土地上，因而他們就由對土地的依附轉而變成對土地所有者的依附，這樣，奴隸或農民實際上就演變?yōu)橥恋厮�有者的私有財產。同時，由于土地最終都是屬于統(tǒng)治型社會中最高的統(tǒng)治者，即帝王或君主，公民也就在最終意義上是屬于帝王或君主的私有財產。在這種政府模式中，作為君主私有財產的臣民，是沒有任何獨立的政治、經濟和社會地位的。（4）統(tǒng)治型政府統(tǒng)治方式是典型的人治。政府行為主要依據統(tǒng)治者尤其是最高統(tǒng)治者的個人意愿而行，在這種政府類型下，雖然也會有一些法律制度，但這些法律制度主要是用來約束公民的，統(tǒng)治者自己不受法律約束。2統(tǒng)治型政府的缺陷統(tǒng)治型政府相比于之前的原始狀態(tài)是人類歷史的一個進步。因為它“通過政治制度這種穩(wěn)定的形式把統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者的關系固定下來，從而使矛盾和沖突的主體更加集中，更加確定，使矛盾和沖突從無序變得有序”張康之：《政府職能的歷史變遷》，載《學術界》1999年第1期。，統(tǒng)治行政的最大貢獻就是確立了秩序意識，正因為秩序的確立與穩(wěn)定，才有了社會生產力的發(fā)展，才有了社會的相對穩(wěn)定與發(fā)展。但在這有序的背后，統(tǒng)治型政府有其無法克服的一系列的矛盾和沖突。在政治上，統(tǒng)治行政的有序是一個階級壓迫另一個階級的有序，其核心價值觀是“統(tǒng)治”和“被統(tǒng)治”或“壓迫”與“被壓迫”的關系，在這種行政文化中，要么成為奴役者，要么成為被奴役者，以至于人類社會在歷史的推進中陷入統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者重復異位的